滿運龍｜北京大學(xué)國際法學(xué)院

【導(dǎo)讀】據(jù)美國媒體報道，當(dāng)?shù)貢r間2023年3月30日，美國紐約曼哈頓大陪審團(tuán)投票決定起訴美國前總統(tǒng)特朗普，指控他在2016年競選總統(tǒng)期間向艷星丹尼爾斯支付“封口費”并偽造商業(yè)記錄一事。特朗普成為第一位面臨刑事指控的美國前總統(tǒng)。特朗普本人發(fā)聲明，稱這個決定是 “歷史上最高水平的政治迫害和選舉干預(yù)”。而美國媒體評論稱，這一決定勢必會給特朗普尋求在2024年再次贏得總統(tǒng)大選的努力蒙上一層陰影，而且起訴引發(fā)的沖擊波肯定震撼全美，并將美國政治體制推向未知領(lǐng)域——有了特朗普這個先例，接下來卸任的總統(tǒng)也可能被調(diào)查，類似韓國總統(tǒng)那樣的情形會不會出現(xiàn)？

(資料圖)

但也有不少人提出疑問：美國總統(tǒng)不是享有一系列特別豁免權(quán)嗎（例如刑事追訴豁免權(quán)）？特朗普為什么不能豁免？本文全面分析美國總統(tǒng)的職權(quán)、特權(quán)及其邊界，尤其分析了總統(tǒng)豁免權(quán)問題，為我們理解上述問題提供了重要線索。

本文為滿運龍教授在北京大學(xué)研究生會和北京大學(xué)深圳研究生院研究生會2020年7月舉辦的“‘中國與世界’專題講座之六：特朗普與美國總統(tǒng)權(quán)力的邊界”上的講稿整理版，轉(zhuǎn)自“蘭犀君”公眾號，特此編發(fā)，供讀者參考。

特朗普與美國總統(tǒng)權(quán)力的邊界

▍特朗普：爭議漩渦中的總統(tǒng)

大家都知道特朗普以及他與眾不同的風(fēng)格。不管是從個人來講，還是從他擔(dān)任的總統(tǒng)職位來講，特朗普的作為、行事風(fēng)格都引起了世界的關(guān)注。2017年，他出人意料地贏得了大選，出任總統(tǒng)，但是從那以來，關(guān)于他的各種爭議，幾乎每天都連綿不斷。

這些爭議有政黨之間的爭奪，有政治方面、政策方面的爭議、討論，有他和媒體的吵架，有他在國際上的四面出擊，有其政府內(nèi)部斗爭，包括特朗普和前任白宮辦公室主任、白宮新聞發(fā)言人之間的斗嘴，有因其地產(chǎn)大亨身份不可避免與商界有千絲萬縷的聯(lián)系而造成的私人爭議。比如我現(xiàn)在居住的芝加哥市中心有一座以特朗普名字命名的大樓，巨大的“TRUMP”牌子；幾乎沒有人會這樣做，但對特朗普來講是習(xí)以為常的事情。當(dāng)然也有其家族內(nèi)部的諸多紛爭。最近特朗普哥哥的女兒剛剛寫了一本書，披露了很多家族秘聞。

另外一方面來看，身陷爭議漩渦的特朗普自然面臨很多訴訟。首先，作為一個總統(tǒng)，由于職位引起的各種訴訟，肯定有幾十個、上百個。不過這些比較正常，在美國，只要你在任何的政府部門擔(dān)任行政職位，由于你行政職位任何的作為或者不作為，招惹了其他公民或者其他組織的不滿，他們都可以到法院提出訴訟。作為行政部門的主管，你的名字就會寫在訴訟的最前面。所以，這不是什么特別的地方。

特別的地方是，作為個人，和總統(tǒng)職位無關(guān)的私人，特朗普涉及的訴訟數(shù)目巨大。有統(tǒng)計顯示，截止2016年底，在特朗普上任總統(tǒng)之前，他身上的訴訟就有3500件，這些訴訟大多和公司活動有關(guān)，畢竟他手下掌管一個商業(yè)帝國，存在很多商業(yè)糾紛、稅務(wù)糾紛、名譽權(quán)糾紛。除了這些之外，還存在很多純粹涉及個人的，比如說性騷擾這種名譽訴訟。在美國，作為一個名人，身上有很多訴訟可以說是比較常見的，但是特朗普也確實超出了常人的標(biāo)準(zhǔn)，不可謂不是一位極其特別的總統(tǒng)。

▍總統(tǒng)職位：個人與官職

（一）總統(tǒng)的雙層含義

從總統(tǒng)職位的角度理解美國總統(tǒng)，美國總統(tǒng)職位是個人和官職結(jié)合在一起的設(shè)置?？偨y(tǒng)職位權(quán)力的最終來源是憲法。美國憲法于1787年制定，并在第二條規(guī)定設(shè)立國家法律的執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行法律就是行政機關(guān)的權(quán)力。其他兩套機關(guān)：國會的上下兩院都有很多的議員，不是一個人來做的；法院不止一個人來組成，比如最高法院有九名大法官。但聯(lián)邦行政機關(guān)卻設(shè)立了單人制，單人制的意思是由一個人來擔(dān)任，憲法將權(quán)力交給一個人。

在憲法的這種安排之下，總統(tǒng)這個職位有了兩層含義。第一，作為職位，總統(tǒng)職位（presidency），和國會（congress）、和法院（judiciary）相對應(yīng)，但同時存在和其他兩個機構(gòu)不一樣的地方，即這么重要的職位由一個人擔(dān)任。也就是第二個含義，總統(tǒng)作為個人，叫president，一個人就等于聯(lián)邦行政機構(gòu)。對于誰有資格擔(dān)任，憲法規(guī)定得非常簡單：只要滿35歲、在美國出生、在美國已經(jīng)居住14年之上就可以。憲法賦予一個個人如此多的權(quán)力，所以有指稱美國的總統(tǒng)是所謂的“準(zhǔn)國王”。

（二）總統(tǒng)的七頂帽子

總統(tǒng)的權(quán)力非常大，并且涉及各個領(lǐng)域。形象地說，總統(tǒng)有七頂帽子：行政機關(guān)的首腦、對外作為美國首席外交官、國家元首、軍事力量總指揮、立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)（國會通過很多立法，總統(tǒng)可以利用其位置來宣揚立法理念，同時大家知道國會的立法，國會、兩院通過之后，還需要總統(tǒng)來簽字，也就是說總統(tǒng)對立法有所謂的否決權(quán)，這也是制衡的表現(xiàn)）、司法機關(guān)的首領(lǐng)（這里意思不是講他本身是法官，而是說聯(lián)邦機關(guān)所有的法官都是由總統(tǒng)來任命的，當(dāng)然這個任命是要得到參議院的批準(zhǔn)）、美國政黨的領(lǐng)袖（大家現(xiàn)在知道兩大政黨，特朗普是作為共和黨的代表被推舉為總統(tǒng)，他實際上也是共和黨的第一號人物）。

（三）總統(tǒng)作為“準(zhǔn)國王”

整體來看，作為一個總統(tǒng)，一個人身上兼了這么多的重?fù)?dān)。從這個角度，大家會把美國的總統(tǒng)說成是一個準(zhǔn)國王。這體現(xiàn)的是職位和個人合為一體（presidency=president），并且在有血有肉的人物身上表現(xiàn)出來。

首先，作為一個個人，他是一個公民，法律面前原則上人人平等，所以總統(tǒng)這時應(yīng)該沒有法律上的任何特權(quán)。但由于他的政治身體，作為總統(tǒng)位置上坐著的人，職位給這個個人帶來了很多的特權(quán)。同時，由于美國憲法把總統(tǒng)職位交給了一個人，而不是說所有其他在行政機關(guān)的人，所以特權(quán)只有總統(tǒng)一個人才享有，在政府官員中是獨一無二的，副總統(tǒng)也完全沒有可比性。比如說特勤保護(hù)，總統(tǒng)在任職期間包括終身都享有此待遇（1997年國會通過了一項法律，限定特請保護(hù)為離任之后的十年），相比之下，副總統(tǒng)只有在任職期間享有特勤保護(hù)，任職結(jié)束第二天就不再擁有。同時，作為最高文官，總統(tǒng)享有40萬美金的工資，再加上總統(tǒng)退休金，并擁有總統(tǒng)專機——“空軍一號”（包括兩架飛機，一架波音747和一架直升機），有專車，有專門的住宅（即白宮）。在美國的行政機構(gòu)中，沒有其他任何一個行政官員能夠享受這種特別待遇，只有總統(tǒng)一個人可以有這些特權(quán)，這些特權(quán)是因為總統(tǒng)職位而帶來的。

從歷史上看，總統(tǒng)的機構(gòu)和權(quán)力都不斷地在發(fā)展，可以說是膨脹。第一任總統(tǒng)，華盛頓總統(tǒng)期間，內(nèi)閣只有6位成員，包括華盛頓總統(tǒng)自己、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、一個作戰(zhàn)部長、一個財政部長，一位書記官，全體雇員加起來不過幾十個人，非常非常小?，F(xiàn)在大家知道了，聯(lián)邦政府行政機關(guān)的部員已經(jīng)超過了200多萬名，總統(tǒng)自己的行政辦公室人員與白宮辦公室人員超過了上千人。所以說變化是非常非常大的，特別是進(jìn)入20世紀(jì)、21世紀(jì)以來，總統(tǒng)所處理的問題、所面臨的社會、國際各方面的事情越來越多，機構(gòu)就龐大得多。但不管怎樣變化，憲法上的地位沒有改變，總統(tǒng)就是美國聯(lián)邦行政機關(guān)的唯一首領(lǐng)，他一個人，就是美國聯(lián)邦行政機關(guān)。

▍總統(tǒng)的特別權(quán)利

（一）刑事追訴豁免權(quán)

法律面前人人平等，毫無疑問，但是總統(tǒng)這個職位又很特別，他一個人就是代表行政機關(guān)，所以說法律上也不得不給總統(tǒng)由于職位給他帶來的特別地位。

第一個，我們先來看所謂的刑事追訴豁免權(quán)。這個問題本來沒有多少爭議，但是特朗普上臺之前在競選的一次集會上面說：“我在紐約第五大道上朝任何一個人開槍，這些選民照樣會投我的票”。后來媒體將其渲染成為，特朗普宣稱在紐約第五大道開槍打死任何一個人，法律也不能拿他怎樣。原話雖然不是像媒體渲染這么說的，但是特朗普確實有這個意思。

為什么確實是這樣？因為在后來有關(guān)法律訴訟中，他的律師被法官追問說，你認(rèn)為總統(tǒng)是不是在大路上拿著槍打死一個人，法律也不能把他怎么樣？那個律師說是的，這是我們的立場。這就引出一個法律問題：總統(tǒng)在任期間是否可以被檢察官、檢方就犯罪行為提出刑事追訴？這個問題實際上是一個憲法問題，即總統(tǒng)刑事追訴豁免權(quán)的范圍和邊界到底在什么地方？

憲法沒有任何專門的規(guī)定，因為憲法只是說總統(tǒng)如果犯有“叛國”、“腐敗”或者其他“嚴(yán)重罪行”，可以被彈劾，之后罷免。而彈劾不是由法院來做的，它是由立法議會來做的，是一個政治上的處理，而不是一個司法的處理。所以說，從司法角度沒有規(guī)定，總統(tǒng)在任期間犯了一個刑事罪行，執(zhí)法機關(guān)檢察官能拿他怎么樣。

如果具體分析，就要把歷史的發(fā)展縷清楚，從幾個方面看規(guī)定是否不同：首先，要把民事責(zé)任和刑事追訴分開；還有一點是，訴訟提出的時間是任期之內(nèi)，還是任期之后；還要看訴訟行為發(fā)生的時間，在第五大道開槍，是在當(dāng)總統(tǒng)上任之后做的，還是當(dāng)總統(tǒng)之前做的，或者卸任總統(tǒng)之后又干了這件事？總之，要區(qū)分職務(wù)行為和個人行為。

首先從民事責(zé)任、民事訴訟角度來講，總統(tǒng)在任期間的職務(wù)行為，比如，作為總統(tǒng)發(fā)布了一個行政命令，下邊行政機關(guān)的人員執(zhí)行了行政命令，例如對公司采取征稅措施等等，公司覺得總統(tǒng)的命令違反法律，來起訴總統(tǒng)，這個行為是一個職務(wù)行為，法律會給予總統(tǒng)絕對的豁免。總統(tǒng)任內(nèi)、卸任之后都不承擔(dān)任何的民事責(zé)任。

比如說特朗普開除過很多他手下的官員，官員如果到時候說總統(tǒng)開除的事情是一個打擊報復(fù)，他當(dāng)然有理由這樣去說，但是也沒法讓特朗普承擔(dān)責(zé)任，因為這是一個民事責(zé)任，而且是職務(wù)行為，特朗普下臺之后，也沒有機會去對他提出民事訴訟。不僅是總統(tǒng)，在美國來講對于行政部門官員做的這些事情，都可以有不承擔(dān)民事責(zé)任的豁免權(quán)。

但是如果是總統(tǒng)的個人行為，就不一樣了，不存在豁免。關(guān)于總統(tǒng)個人行為的民事起訴，歷史上沒有先例，一直到1994年，克林頓當(dāng)總統(tǒng)期間，一位婦女瓊斯對他提出了民事訴訟——性騷擾。當(dāng)時的美國法院很頭疼，因為克林頓是一個總統(tǒng)，歷史上沒有先例說總統(tǒng)在任期間公民可以對總統(tǒng)提出民事訴訟，怎么辦？克林頓的個人律師就說，總統(tǒng)位置太重要了，總統(tǒng)不可能整天為了這些小事和去打官司，所以當(dāng)總統(tǒng)期間法院都不要受理。下級法院舉棋不定，一直打到了最高法院。最高法院裁決說民事訴訟和刑事訴訟不一樣，沒有豁免權(quán)。

瓊斯案開啟了這樣一個先例，并且成為了美國憲法的一部分（判決本身是可以成為美國憲法的組成部分），即現(xiàn)任總統(tǒng)就之前和任內(nèi)的個人民事行為，不享有司法豁免權(quán)?，F(xiàn)在大家可以理解特朗普為何當(dāng)總統(tǒng)后仍然面臨很多民事訴訟，基于個人行為（非職位）的民事訴訟；他沒有理由抗辯說根據(jù)憲法不能去起訴他，因為這是涉及費職位行為的民事訴訟。

刑事訴訟就不一樣了。首先，任期以后所有的刑事犯罪，包括任期內(nèi)的職位犯罪（職位“犯罪”的含義就是個人超出職位權(quán)限的不法行為），即是超出了總統(tǒng)職位權(quán)限的不法行為，視為由個人實施，構(gòu)成個人犯罪，是沒有豁免的。也就是說，特朗普如果不當(dāng)總統(tǒng)了，那么他任內(nèi)的刑事犯罪理論上可以被追訴。只是說到現(xiàn)在為止，這個問題還沒有先例。

另外面臨最大的一個問題是在他的任期之內(nèi)，如果有過去或者說任期內(nèi)職位刑事犯罪，檢察機關(guān)有沒有權(quán)利去追訴他？這是至今為止一個有爭議的問題?；氐教乩势漳蔷湓挘诘谖宕蟮郎祥_槍打死一個人，他的律師說拿他沒辦法。這個問題有一個先例，1974年尼克松總統(tǒng)著名的水門事件。作為可能和白宮有關(guān)聯(lián)的刑事案件，聯(lián)邦地方法院要求要白宮提供一些和刑事訴訟有關(guān)系的證據(jù)，其中一個是白宮辦公室的錄像帶，據(jù)檢察官了解，這些錄像帶里面有的內(nèi)容可能會涉及白宮人員，包括有可能尼克松總統(tǒng)，所以要求讓白宮提供證據(jù)。白宮一開始不肯提供，尼克松的律師在法院上就說：“總統(tǒng)在任期四年之內(nèi)，權(quán)力和路易十六等君主一樣，除非彈劾，不受國土之內(nèi)任何法院程序管轄”，即法院沒法管我們。但最高法院做了一個判決，最高法院說不錯，總統(tǒng)有豁免權(quán)，但這個豁免權(quán)不是絕對豁免權(quán)，不是說任何情況之下，法院都管不到你?？偨y(tǒng)享有的豁免權(quán)是有限的，在目前這個情況之下，檢察官并沒有直接起訴總統(tǒng)，檢察官起訴的是別人，只是要求總統(tǒng)提供一些證據(jù)，那么從這個角度，白宮應(yīng)該提供。所以說有豁免權(quán)嗎？有。但是是有限的豁免權(quán)。

從這個先例到現(xiàn)在，關(guān)于總統(tǒng)任期之內(nèi)的刑事豁免權(quán)，法律的認(rèn)定是怎么樣呢？法學(xué)家、司法人員有不同的解釋。凡是總統(tǒng)的顧問，在臺上的時候就會說，總統(tǒng)在任期間就犯罪不受追訴，應(yīng)該豁免。注意，尼克松案檢察官并沒有直接起訴尼克松，只要求總統(tǒng)提交刑事追訴需要的證據(jù)。主要理由是憲法沒有規(guī)定，憲法既然沒規(guī)定，一開始就不存在；再一個非常重要的理由，總統(tǒng)是國家的行政機關(guān)，聯(lián)邦行政機關(guān)就是總統(tǒng)一個人，去追訴總統(tǒng)的話，整個國家就癱瘓了，把總統(tǒng)送進(jìn)監(jiān)獄是不可思議的。反方理由呢，就說憲法雖然沒有明文規(guī)定，但是制定憲法的人在制憲會議上以及后來有一些發(fā)言和評論，講到他們的原則都是強調(diào)總統(tǒng)和普通公民是沒有區(qū)別的，既然沒有區(qū)別，總統(tǒng)就不應(yīng)該享有豁免，理論上沒有人應(yīng)該有法外的地位。總統(tǒng)即使進(jìn)監(jiān)獄，在里邊還可以行使他的職能。同時，彈劾之后總統(tǒng)也不一定會被罷免，也會出現(xiàn)被彈劾的總統(tǒng)仍然在位的情況，所以彈劾不等于說他就不能行使職務(wù)了。總統(tǒng)在監(jiān)獄里面辦公，并不是匪夷所思的事情。

所以，由于到現(xiàn)在為止依然沒有這樣的先例，法院沒有被迫就此做出決斷。特朗普說的話是對，還是錯？尚無法作結(jié)論。

（二）行政特免權(quán)

行政特免權(quán)（executive privilege）的問題與剛才的豁免權(quán)問題相關(guān)聯(lián)，表面上就是說總統(tǒng)是否有權(quán)拒絕向法院提供訴訟所需要的證據(jù)？實質(zhì)問題是總統(tǒng)行政特免權(quán)的界限在哪里？

特免權(quán)是美國司法證據(jù)法上的概念。privilege，是一個證據(jù)規(guī)則，指在司法訴訟中間，假定你是一個證人，司法機關(guān)如果傳訊你的話，你應(yīng)該向司法機關(guān)提供所有的你所知道的有關(guān)案件信息，這是最基本的義務(wù)，但是法律同時規(guī)定了，具有特定社會關(guān)系的人有權(quán)拒絕向法院提供證據(jù)。最主要的、最早發(fā)展出來的是律師和客戶之間的“律師-委托人特免權(quán)”。律師有權(quán)利拒絕回答關(guān)于其客戶的問題，而且法院誰都不能把律師怎么樣，不然不這樣做，客戶去找律師的時候，沒有客戶敢把真實的事情講給律師，使得律師就沒有辦法從法律的角度為客戶做準(zhǔn)確的判斷。還有一系列其他的特免權(quán)，比如配偶之間，以后還發(fā)展出牧師-信徒之間、心理醫(yī)生和患者之間的特免權(quán)等等。這是所謂特免權(quán)的基本概念。

發(fā)展到總統(tǒng)這里，特免權(quán)成了一個特別的概念，叫行政特免權(quán)executive privilege，指的是什么？指總統(tǒng)根據(jù)行政職務(wù)，可以以國家安全或者政務(wù)繁忙等理由，拒絕向國會、法院提供他們所要求的信息。在很早的時候，華盛頓總統(tǒng)就開始使用了，艾森豪威爾總統(tǒng)在任的時候，正式提出了這一個概念，叫行政特免權(quán)。爭議焦點和剛才我們說的刑事追訴豁免權(quán)一樣，當(dāng)總統(tǒng)的人在位的時候，都試圖來主張行政特免權(quán)是絕對的，不受任何條件限制。但是法院的判例來講，都還是說不絕對，要看情況。

簡單的歷史回顧：1807年，United States v Burr，杰斐遜總統(tǒng)被法院要求提供公文為刑事審判證據(jù)，總統(tǒng)提供，但保留刪除與公務(wù)相關(guān)的信息的權(quán)力；1974年，United States v Nixon，最高法院強令尼克松總統(tǒng)提交與刑事犯罪審判有關(guān)的白宮談話錄音帶，尼克松起初拒絕，后來遵守；1998年，克林頓總統(tǒng)起初拒絕就瓊斯提出的性騷擾民事訴訟作證，后來最高法院判定應(yīng)該作證，克林頓被迫向法院提交書面證詞（證詞中否認(rèn)婚外關(guān)系，后被發(fā)現(xiàn)屬偽證，導(dǎo)致國會彈劾）；2018年，國會調(diào)查委員會和紐約州地方檢察官，分別要求特朗普個人會計師提供與調(diào)查的犯罪有關(guān)的特朗普財務(wù)記錄，特朗普以行政特免權(quán)為由拒絕允許其會計師提供。

最新的判例，大家如果關(guān)注都已經(jīng)知道，7月8號最高法院對特朗普涉及的有關(guān)行政特免權(quán)的訴訟做出了判決，判決都是7：2。7：2意思是多數(shù)大法官認(rèn)為特朗普，從原則上來講應(yīng)該是提供，即沒有所謂絕對的特免權(quán)。當(dāng)然判決同時提出，國會或者是法院向總統(tǒng)提出證據(jù)請求的時候，要滿足很多的要求。就國會一案來講，在目前情況之下，可能國會沒有辦法滿足這些要求，所以判決給了特朗普一個喘息之際，起碼在大選之前，他可能不需要提供。

法院通過這兩個判決再次重申這個原則：在刑事訴訟中，任何公民，包括總統(tǒng)，均無權(quán)要求享有提供證據(jù)的共同義務(wù)的絕對例外，法院再次否定絕對行政特免權(quán)。有關(guān)訴訟要求總統(tǒng)作為證據(jù)提供的信息（出庭作證或文件），如果涉及行政職務(wù)通訊，總統(tǒng)得到的待遇不同于“普通個人”；這里職務(wù)與個人的區(qū)別又凸顯出來，對于職務(wù)信息，總統(tǒng)享有有限特免權(quán)，提供需要滿足很多條件。但是，如果信息僅涉及私人文件（要求總統(tǒng)本人出庭，要看具體情況），總統(tǒng)作為個人，其地位“與任何其他個人幾無二致”。私人信息文件，比如特朗普從前的稅務(wù)記錄，他控制的公司的財務(wù)記錄，這些和總統(tǒng)公務(wù)沒有關(guān)系，和老百姓是沒有區(qū)別的。所以從原則上講，總統(tǒng)沒有絕對特免權(quán)，但是最高法院也考慮到總統(tǒng)的特殊性，判決應(yīng)該提供，并不等于說現(xiàn)在馬上就提供，要滿足很多具體條件，不然別人可以利用訴訟“騷擾”總統(tǒng)。

（三）大赦權(quán)

最后一個問題，所謂的大赦權(quán)。表面上的問題也是由于特朗普大嘴巴一句話，他2018年說過，我有絕對的權(quán)力大赦我自己，引發(fā)了一個持續(xù)不斷的爭議?？偨y(tǒng)能不能大赦自己？我們來分析這個問題：實質(zhì)在于，總統(tǒng)大赦權(quán)，有沒有任何的限制？

大赦權(quán)首先我們來看它是有兩層意思的，第一個叫pardon，大赦，就是這個人被判處犯罪或者被關(guān)了監(jiān)獄，總統(tǒng)只要大赦他，那么所有的犯罪記錄都不存在，等于這個人沒做過任何的壞事一樣；另外一個reprieve，是僅僅緩免刑罰，不消除犯罪記錄。這是大赦權(quán)的兩層意思。

總統(tǒng)的大赦權(quán)追溯歷史實際上來自君主的權(quán)力。為什么總統(tǒng)在很多方面是一個準(zhǔn)國王，因為很多東西是從中世紀(jì)君主的權(quán)力繼承來的。憲法給了總統(tǒng)大赦權(quán)，但是憲法同時限制大赦權(quán)赦免的是聯(lián)邦法律之下的刑事犯罪，如果這個人是根據(jù)州法被判犯罪，總統(tǒng)是管不到的，這是美國聯(lián)邦制的特點，不要忘記。當(dāng)然一些州的州長也是有大赦權(quán)的。

回到總統(tǒng)問題，總統(tǒng)大赦權(quán)的范圍存在很多爭議。有人說沒有限制，理由是，憲法給了總統(tǒng)大赦權(quán)，并且沒有明文規(guī)定什么限制，如果人們對總統(tǒng)行使大赦不滿，唯一的就是通過國會彈劾程序，彈劾罷免掉總統(tǒng)。認(rèn)為有限制的一方說，總統(tǒng)有這么大的，無限制的權(quán)力，有可能被總統(tǒng)用來實施犯罪。比如說總統(tǒng)鼓動一個人，對他說你去干這個事，你去把這個人給我殺掉，然后你別怕，你殺了之后，把你判刑了，我是總統(tǒng)，我把你赦免就完了，對不對？雖然說到現(xiàn)在為止，沒有查出來總統(tǒng)真的干過這種事情，沒有先例把大赦權(quán)的范圍直接提到司法層面做一個解釋。但有限制這種觀點從邏輯上面來講是對的，沒有限制的話，總統(tǒng)可以用無法無邊的權(quán)力去實施犯罪，就背離了大赦原來的用意。因為大赦本來的用意，是讓總統(tǒng)糾司法的一些不正義行為。

回到具體問題，總統(tǒng)到底是否能夠自己赦免自己？理論層面很容易去講，隨手引用一些基本法律原則，喊一個口號說是不應(yīng)該，很容易使人理解，比如自古以來的司法原則是，任何人自己不能做自己的法官。但是具體放到總統(tǒng)這個地方，放在美國憲法之下審視，特朗普說可以大赦自己，并且他的律師也信誓旦旦地聲稱完全可以，只是特朗普不需要這樣做而已。反對者確實一下找不到任何法律的明文規(guī)定說特朗普沒有赦免自己的權(quán)力。像很多憲法問題一樣，法律并沒有規(guī)定，只能說在實踐層面，留待日后實際發(fā)生（比如特朗普真的在卸任前大赦自己），期許美國的制度對此做具體的反應(yīng)。反應(yīng)的結(jié)果，通常是以最高法院判例的形式，對憲法作出在實踐層面可以操作的解釋，判例成為法律的一個部分。我們可以想象幾個虛擬場景：第一，總統(tǒng)卸任前給自己大赦；第二，卸任后檢察官對前總統(tǒng)提出某項刑事追訴；第三，前總統(tǒng)以自己任職期間給自己的大赦作為抗辯；第四，法院需要認(rèn)定，在分權(quán)原則下，法院是否有權(quán)審查前總統(tǒng)的自我大赦；第五，法院確認(rèn)自己有權(quán)審查之后，對前總統(tǒng)的自我大赦的有效性加以審定，等等。在這種虛擬場景下，總統(tǒng)大赦自己，要在離職的前夜進(jìn)行，不然過早大赦自己，可能會招致國會彈劾和罷免，解除大赦效力。當(dāng)然，所有這些，現(xiàn)在指停留在虛擬層面。制度真正的反應(yīng)還是要等到真實發(fā)生。

最近，特朗普已經(jīng)行使過一個大赦權(quán)，免去其助手史通40個月的刑期。這是總統(tǒng)可以做的，雖然反對派非常不高興，但是拿他是沒有辦法的。

▍對總統(tǒng)的監(jiān)督和調(diào)查

歷史上來看，對總統(tǒng)的監(jiān)督和調(diào)查一直沒有停止，200多年以來一直都有。

首先，國會對于總統(tǒng)有一個監(jiān)督權(quán)，雖然最開始憲法沒有明文的規(guī)定，但是后來法院通過對憲法條文的解釋，默認(rèn)國會可以監(jiān)督總統(tǒng)行為。比如說國會掌握了財政權(quán)，可以撥款，撥款誰來用？行政機關(guān)總統(tǒng)去用。從理論上來講，我這個款撥了，撥了之后你只能做這個項目，總統(tǒng)拿去做別的東西，國會撥款權(quán)等于是不完整的。國會既然有撥款權(quán)，也應(yīng)該對總統(tǒng)怎么使用這筆財政撥款，可以行使監(jiān)督。另外，比如國會有宣戰(zhàn)的權(quán)利，對另外一個國家宣戰(zhàn)，總統(tǒng)是不能宣戰(zhàn)的。但是一旦宣戰(zhàn)，總統(tǒng)就以總司令身份指揮國家的戰(zhàn)爭。國會如果這個時候不能對總統(tǒng)作為總司令的職位行為去監(jiān)督的話，那么這個宣戰(zhàn)權(quán)也是沒有用。所以司法確認(rèn)說應(yīng)該是有監(jiān)督權(quán)，后來國會又用立法形式把這個監(jiān)督權(quán)確認(rèn)下來。這就是為什么現(xiàn)在美國聯(lián)邦國會開啟了好幾項對于特朗普監(jiān)督的審查，舉行聽證會，根據(jù)便是國會的監(jiān)督權(quán)。

調(diào)查總統(tǒng)200多年以來一直連續(xù)不斷，歷史非常豐富、很有意思。今天只能給大家列舉這幾個：1868年，國會彈劾約翰遜總統(tǒng)，他是第一位受到彈劾的總統(tǒng)（參議院 35:19，未通過）；1875年，格蘭特總統(tǒng)創(chuàng)造了三個第一次：（1）任命特別檢察官調(diào)查行政腐??；（2）解雇檢察官，重新任命；（3）向法庭提供書面證言；1974年，水門事件，國會、特別檢察官調(diào)查尼克松，彈劾威脅下辭職；1998年，白水事件+拉鏈門，克林頓成為第二位受到彈劾總統(tǒng)（參議院 45:55，未通過）；2017-19，俄羅斯干涉美國大選事件，特別檢察官穆勒調(diào)查；2020年，以干涉司法和濫用職權(quán)為理由，國會彈劾特朗普，第三位受到彈劾總統(tǒng)（參議院 48:52 未通過）。到現(xiàn)在為止還沒有一個成功被國會彈劾掉的總統(tǒng)。

▍權(quán)力的邊界

權(quán)力的邊界，我這里只能做非常簡單的概括。主要是在美國憲法分權(quán)體制之下，對總統(tǒng)的權(quán)力的制約機制。大致是兩個方面，第一個是國會，剛才說的行使監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督是一種主動制約機制，即國會可以主動去調(diào)查總統(tǒng)，比如招開聽證會，然后通過政治壓力，比如說促使行政部門任命特別調(diào)查官、特別檢察官，展開對包括總統(tǒng)在內(nèi)的行政部門具體行為的調(diào)查。特別檢察官作為檢察官，屬于行政系列的官員，總統(tǒng)有任命權(quán)，實踐中總統(tǒng)讓他的司法部長來任命，是他手下的人。試想，總統(tǒng)讓他手下的人來調(diào)查自己，他自己肯定不會主動這樣做，只有在國會的壓力之下才會這樣去做。所以國會就此對總統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，直至祭出最終武器——“彈劾”。

另外一種是通過司法審查，即通過訴訟的方式來達(dá)到對總統(tǒng)權(quán)力的限制。和國會監(jiān)督相比，司法審查是被動性質(zhì)，也就是說，法院不能主動去說特朗普明天你到法院來，問你兩個問題。法院只有等訴訟呈上來，被動接受這個案子，通過審理、判定這個案子的過程，對于法律做出解釋。通過這樣的形式來審查行政機關(guān)的立法行為和總統(tǒng)的行政行為，最后法院直接解釋憲法，解決立法-行政之間的爭議。雖然是被動的角度，但是限制總統(tǒng)權(quán)力非常非常關(guān)鍵的方式。

到現(xiàn)在為止我們主要從法律的角度來看待這個問題，但是大家知道總統(tǒng)權(quán)力制約肯定不是純粹的法律問題，一定是法律和政治交匯在一起的問題，所以說從法律來講，邊界有并且基本清楚，當(dāng)然雖然還存在模糊的地帶，需要實踐不斷厘清。比如，總統(tǒng)如果大赦自己，法律如何認(rèn)定？雖然不是所有的規(guī)定都有答案，但是法律的規(guī)定，基本可以應(yīng)對將來有可能發(fā)生的所有事情。當(dāng)屬于模糊地帶的問題發(fā)生后，法院通過具體問題的訴訟，來適用法律原則，根據(jù)當(dāng)時的多數(shù)法官意見，作出的界定。這是法律的角度。

最后，總統(tǒng)作為一個憲法下的政治安排，有關(guān)問題總是要回歸政治。國會的彈劾就是政治與法律相結(jié)合的一種措施，但是一切最終要回歸的的是民意——即選舉。

來源：文化縱橫 編輯：吳雅夢

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